创新工作思路  转变发展方式

　　大力推进人防建设融合式发展

淄博市人防办党组书记、主任   王嗣忠

（2012年8月28日）

　　第六次全国人民防空会议明确指出，要坚持走融合式发展之路，把人防建设更好地融入经济社会发展之中。人防建设与经济社会融合式发展是科学发展的内在要求，是贯彻落实胡锦涛主席军民融合式发展思想的具体体现。如何把人防建设与经济社会融合起来发展，是目前人防部门面临的主要工作任务。近年来，我市坚持“两建同步” 、“两防一体化”，将人防建设纳入经济社会发展规划，纳入城市建设总体规划，推动人防建设实现了与城市建设、与经济社会的融合式发展。

　　一、转变观念、提高认识，优化“融”的环境，为人防建设与经济社会融合式发展奠定坚实基础

　　坚持走融合式发展之路是加强新时期国防建设的必然要求，是促进经济社会协调发展的客观需要，是提升人防平战结合能力的有效途径。推进人防建设融入经济社会发展体系，有利于人防建设从经济建设中获得更加深厚的物质支撑和发展后劲，增强人防建设的整体实力；有效利用人防战备资源服务经济、服务社会、服务民生，实现人防建设战备效益、社会效益和经济效益相互促进、共同提高；有利于推进人防转型升级，充分发挥人防在和平时期的服务保障作用，提高人防战时应战、急时应急与平时服务的能力。为切实提高对人防融合式发展重大意义的认识，近年来，我们利用周一集体学习、全体人员大会等时机，认真学习第六次全国人民防空会议以及中共中央、国务院、中央军委对人防建设工作的文件和一系列指导要求，牢牢把握精神实质，夯实思想根基，着力深化人防体制和机制建设，努力推动全市人防建设科学发展、创新发展和融合发展。

　　解放思想是党的思想路线的本质要求，是我们不断开创事业新局面的一大法宝。从某种程度上讲，思想解放的程度决定着人防建设融合式发展的速度。近年来，我们着力强化改革意识，切实在解放思想、确立融合发展新观念上下功夫、用气力，先后开展了“继续解放思想”大讨论、“人防能力建设年”等活动，通过组织“人防理论研讨会”、赴外地参观见学等形式，引导干部职工坚决破除无所作为的思想，从“怕”字中解放出来，树立敢闯敢试、敢为人先的发展意识；从“慢”字中解放出来，树立与时俱进、抢占先机的时代意识。凡是政策法规没有明令禁止的，我们都带着激情大胆地试、大胆地闯，在深化人防工程产权制度改革、探索建立社会化融资平台等方面“敢于探脚试水”，在人防行政执法上，敢唱黑脸、不怕得罪人，对那些应建不建、该缴不缴的，坚决一查到底，从而在省“两建同步”试点、产权制度改革试点、人防教育“五进”等方面取得了一些创新和发展。

　　二、突出重点、积极作为，把握“融”的途径，为人防建设与经济社会融合式发展开拓广阔空间

　　融合式发展是对与经济建设相协调、与城市建设相结合人防建设原则的升华，强调的是把维护国家安全与促进经济社会发展统一起来；注重的是在人防从经济建设中获得根本支持和发展后劲的同时，为经济社会发展和保障民生提供强有力的支撑；追求的是两者的良性互动、互利双赢和共同发展。为此，我们主要在以下几方面想办法、动脑筋，努力做好主动融入这篇文章。

　　（一）主动融入城市建设。人防建设与城市建设相融合是人防建设融合式发展的关键。一是在规划上纳入。我们抓住新一轮修改城乡规划的有利时机，编制了人防建设与地下空间开发利用规划，并纳入城市建设总体规划。在此基础上，会同规划、建设等部门研究制定了人防建设规划的强制性措施，把人防工程建设规划具体落实到了城市控制性详规中。为加强对落实人防建设规划的组织协调，市人防办被市政府列入了市规划委员会成员单位。坚持规划一张图、审批一支笔，一张蓝图管到底、建到底，在城市建设中认真落实人防工程建设规划，确保了人防工程建设的顺利进行。二是在设计上切入。“两建”同步，规划是基础，设计是依据。我们充分利用人防审批程序前置的势能，依托行政服务中心人防窗口，严格建筑项目报建、人防要素设计审查，主动参与地下空间开发工程图纸设计、平战功能转换措施的审核和施工过程中的检查、指导。着重抓了三个环节：首先，利用初步设计审查的机会，宣传“结建”人防工程的重要性和可行性，解决建设单位不愿建的问题。其次，把好施工图审查关。按照既有利于战时防护，又有利于平时开发利用的标准，对“结建”工程进行全面的设计审查，努力将人防设计要求贯穿于城市建设之中，使各个开发新区、每一个住宅小区和单体建筑，都体现人防要求，具备防护功能。再次，加强质量监督检查，坚持做到严、细、快，确保防空地下室防护等级和质量达到设计标准。三是在建设上融入。历史的经验教训表明，充分发挥人防建设兼容性强的优势，能动地把人防建设融入城市建设之中，同步建设，同步发展，人防建设既能上的去，城市建设也能立得住；反之，如果人防建设脱离且滞后于城市建设，面对楼宇林立的建筑群，只能望楼兴叹，徒留不可弥补的历史缺憾。为防止城市建设中出现新的防护“空白”，我们在“两建”同步规划、同步设计的基础上，着力抓好同步建设。第一，在增强城市防护能力上求发展。按照以人防应急准备为牵引，以增强城市的防空抗毁能力为基础，全面推进人防建设。坚持“以建为主，以收促建”的原则，强化“结建”管理，每年都组织开展全市人防执法大检查活动，加大人防监察力度，定期对建设工地进行拉网式巡查，对拒不履行人防义务的单位坚决进行了查处，督促建设单位自觉履行人防义务，人防工程建设和人防收费一年一个新台阶，为战时防空、平时防灾提供了坚实的物质基础和安全屏障。第二，在现代城市建设上有作为。土地资源稀少与城建需求量大之间的矛盾，是制约城市建设持续发展的“瓶颈”所在。我们抓住城市建设由单一平面空间向立体“三维”空间转移的有利时机，拓展“两建同步”的发展空间，筹措财力重点建设地下通道、地下停车场、地下商场等公共人防工程。先后修建了柳泉路地下交通枢纽工程、瑞景苑小区人员掩蔽工程等一批具有平战转换功能的人防工程；结合道路升级、城区拆迁，对临淄疏散干道、周村“一村洞”等早期人防工程进行了扩建、改造。由于这些项目大多是结合市政建设进行的，减少了工程建设环节，真正实现了一笔投资，战备、经济、社会多重效益。第三，在完善城市综合功能上出成效。城市是一个地区的政治、经济、文化中心，是推动经济社会发展的载体，也是人口密集聚居的地域。我们着眼于“两建同步”的目标任务和现代城市建设需要，正确处理人防建设与城市建设协调发展的关系，不断拓展人防平战结合领域，积极开展商贸服务、储存、养殖等生产经营活动，逐步提高城市基础设施建设水平，满足居民日益增长的物质文化需求。张店、淄川、周村区长期利用人防工程为企事业单位供应地下水或冷风；沂源县利用人防工程养殖蘑菇，形成规模并远销京津；临淄区临淄管仲路工程平时可供餐饮、商贸服务，战时可作为人员掩蔽场所；利用淄川“911”人防工程开办的大型地下超市，经济效益和社会效益良好。全市平战结合工程利用率达到 70%以上，获得了良好的战备效益、社会效益和经济效益。同时，我们还坚持在人防建设社会化上求突破。通过招商引资，积极拓宽人防投融资渠道，进一步完善人防工程招商项目库，引导淄博泰和房地产开发有限责任公司投资建设了博山淋漓湖人防隧道工程，形成了人防工程建设社会化的新格局。同时，还积极利用市政府将已征用的城市绿地、广场的地下开发权划给人防部门的优势，选择黄金地段积极招商引资，择机建设大型平战结合工程，进一步增强了人防建设的活力。今后我们将围绕城市建设的长远发展，对修建“共同沟”等人防设施，进行预先调研和规划，为事关国计民生的城市供电、供水、供气、供热、电讯等市政工程转入地下，创造有利条件，有力推动现代化城市建设和人防建设的又好又快发展。

　　（二）主动融入应急管理体系。坚持“防空防灾一体化”，使人民防空与防灾救灾相结合，是人防融合发展的重要方向。近年来，我们按照“战时能力强，平时作为大”的目标要求，充分利用人防战备资源，积极参与社会应急抢险救灾工作，努力融入经济社会发展，服务民生。实践证明，牢牢把握充分利用人防战备资源积极参与政府抢险救灾、应急救援这一切入点，将人防建设全面融入政府应急管理体系，完善防空防灾相结合的人防体制，能够实现防空防灾资源共享，有利于强化政府职能，发挥军政联合应对灾害的整体优势。为此，我们紧紧抓住以下几个环节：一是注重搞好体制的融合。人防部门作为应急管理成员单位，要在政府应急管理体制中扮演重要角色，承担相应职能。目前，市人防地下指挥平台被市政府确定为全市应急备份指挥中心，市人防办被确定为市政府应急工作领导小组成员单位、市反恐怖工作领导小组成员单位，承担相应的应急职能。二是注重实现资源共享。要充分利用人防战备资源为应对和处置突发公共事件、抢险救灾和应急救援服务。经过多年的发展，我市人防建设积累了许多宝贵的人防战备应急资源，建成了完备的人防警报网络控制系统，监控点、警报点也逐年增加，并在太河水库、火车站等重要经济目标也实现了全覆盖和实时监控。这些资源既可以在战时发挥作用，由在平时的应急管理中发挥了重要的作用。三是注重完成指挥平台的对接。我们已经建成了市级地上指挥中心、地下指挥所、移动指挥所，构建了人防无线短波一级网和二级网、空情接收处理自动化系统、人防综合信息管理系统、人防数据传输网和视频传输网，搭建了设备先进、高效灵敏的 “三位一体”的指挥平台，实现了与省人防办和区县人防指挥中心的互联互通。今后，我们将继续加强基本指挥设施和信息系统建设，保证市指挥中心与各区县指挥中心及各专业应急救援指挥部的互联互通，不断巩固扩大我市人防指挥中心建设的成果，确保指挥信息系统建设在“战时应战、急时应急、平时服务”上发挥重要的指挥枢纽作用。四是注重抓好人防专业队伍建设。在完成7支传统人防救援队的基础上，我们组建了全省唯一由人防自身组成的人防应急救援队，并坚持开展训练演练，进一步提高了人防专业队的应急能力。今年5月25日早7时许，鲁皖成品油管淄博段发生泄漏事故，接到市委、市政府的抢险命令后，我们立即启动应急预案响应，人防应急移动通信分队迅速奔赴事故现场，开设人防应急机动指挥平台，利用单兵深入难以查看的隐患部位，采集影音信息回传指挥部，及时为领导现场决策提供了相关实况资料，出色完成了上级赋予的任务，得到了市委、市政府及社会各界的广泛好评和肯定。实践证明，只有把人防专业队伍纳入政府应急救援力量体系，突出抓好人防特种专业、应急救援队伍的建设和训练，把人防各类专业队纳入地方应急救援队伍，将其作为政府防灾救灾的重要力量，才能真正做到拉得出、用的上、起作用。五是注重将防灾应急宣传教育融入到人防宣传教育之中。近年来，我们深入开展“五进”活动，在防空知识教育中增加防灾应急知识的内容，创办全省首家党校人防现场教学基地、人防教育实践基地，市人防展馆比命名为省级三星级科普教育基地。通过在各级各类学校中开展防空防灾教育和应急疏散演练等训练，使大、中、小学生的防空防灾意识和应对突发事故的能力不断提高。

　　(三)主动融入城乡统筹发展。基层人防工作是开展整个人防工作的基础，如果基础不牢，人防工作就成了无本之木、无源之水。推动人民防空工作向乡镇延伸，促使经济实力较强、发展速度较快的乡镇落实人防工作要求，是实现人防建设融合发展的必由之路。近年来，我们按照省人防办的要求，积极开拓体制建设的新思路，充分发挥乡镇（街道）武装部贴近人防、贴近基层、贴近市民的优势，赋予乡镇（街道）武装部人防民防工作的职责，实现了人防民防工作向基层的延伸。目前，全市所有的乡镇（街道）均已加挂了人防办的牌子，并承担了人防民防的职责。周村区乡镇（街道）人防机构在社区建立了人防工作站，将疏散位置落实到户；高新区乡镇（街道）人防机构积极配合市、区人防办搞好“四宝山人防疏散地域”建设；张店区乡镇（街道）人防机构在乡镇中学开展了“人防民防教育应急演练周”活动；博山区人民政府专门出台文件将建制内乡镇都纳入了防空地下室易地建设费征缴范围；沂源县乡镇（街道）人防机构在重点乡镇安装了电声警报器，为汛期水库泄洪疏散下游群众提供预警服务。乡镇（街道）人防工作的全面展开，引起了各级领导的高度关注，赢得了人民群众的一致好评。下一步，我们将抓住当前县域经济统筹快速发展的良好机遇，采取“抓两头，带中间”策略，突出抓好县城和社区的人防建设，带动乡镇，推动县域人防事业整体发展。一是探索将疏散基地与新农村建设相结合，在环境适宜、交通方便的乡镇，利用旅游景点、生态观光园、农业生态园等基础设施，建设人口疏散基地。二是向乡镇延伸。逐步推动人防工作向乡镇发展，使具有一定经济实力的乡镇，落实人防要求，规划建设人防工程。对部分困难乡镇，可采取适当的资金倾斜，将县级人防工程收益部分用于支持经济较困难乡镇人防事业发展。三是深入基层，将人防建设向社区扩展。社区人防工作，直接服务于人民群众，具有重要地位。人防部门应帮助社区建立健全应急管理救援体系、应急管理预案、救援行动方案和志愿者队伍，加强宣传教育，开展技能培训，提高居民整体应急能力。

　　(四) 主动融入服务民生项目。保障和改善民生是人防融合式发展方式的根本出发点和落脚点。我市中心城区的共青团路和柳泉路路口是全市的交通要道，人流、物流、车流集中，街面拥挤繁杂，给群众带来的诸多不便。2009年市委、市政府决策对这一路段进行改造。我们抓住这一城市发展的大好时机，主动请缨，承担了柳泉路人防地下交通枢纽工程建设任务。工程总投资约5000万元，建筑面积6240㎡，内设通道区、休闲区和商贸区，建有8条进出通道，并铺设有电动扶梯，与四面的银座、金帝、园林大厦、人民公园连接。淄博商厦对工程进行整体租赁兴办了人防商城。目前，工程的“三个效益”明显，充分体现了城市建设与人防建设同步协调发展的理念，既缓解了中心城区交通压力、促进商贸流通、完善城市功能、增强防护能力，又给市民提供了休闲、购物的场所，为城市增添了一处亮丽的风景线。每年夏天，我们都启动人防“夏季纳凉工程”，将柳泉路人防地下交通枢纽工程、中房翡翠园、周村凤凰山等10余处人防工程向市民开放，并统一配备了饮水机、桌椅、扑克、书刊、电视、乒乓球台和健身器材等设施，免费为群众提供休闲纳凉服务。高峰期每天到纳凉点纳凉的群众逾千人，赢得了社会各界的一致好评。

　　 三、深化改革，创新机制，提升“融”的能力，为人防建设与经济社会融合式发展提供重要保障

　　改革创新是事业发展的不竭源泉，也是人防建设发展的关键所在，命脉所系。就淄博市而言，促进人防建设融合式发展，就是“以变革求跃升，以取舍求跨越”，有所为，有所不为，突出重点，抓住关键。

　　一是深化人防投、融资体制改革，加大招商引资力度，实现人防建设投资主体社会化、多元化。首先，改进政府投入形式，推进人防工程建设政府财政资金由单一拨款向直接投资、资本注入、补助、贴息等多种形式转变，发挥财政资金的调控、引导和杠杆作用。其次，充分运用市场手段，采取鼓励政策，积极支持企事业组织、社会团体和个人，通过独资、合资、合作、股份制等途径和方式投资人防设施建设，拓宽投融资渠道。再次，在政策项目上大力支持，结合城市基础设施建设，在黄金地段优先规划建设人防工程，为人防部门开展招商引资提供有力条件。

　　二是深化人防工程产权制度改革，加强国有资产经营、管理，努力提高经营效益。明晰产权是人防工程建设、经营、管理市场化运作的基础。前一阶段，我们在学习借鉴外地市经验的基础上，开展了人防工程产权制度改革试点，取得了一些经验和成效。下一步，我们将进一步深化人防产权制度改革，明确人防工程的产权和管理、运营责任，积极推进人防国有资产产权改革，引入市场机制，探索盘活人防资产的新路子，实现人防国有资产授权经营，提高平时开发利用水平和整体效益，确保人防国有资产保值增值。

　　三是创新人防法制建设，建立完备、规范的法律体系，实现人防建设融合式发展的规范化、法制化。第一，进一步细化人防法律法规。《人防法》的颁布实施，有力地促进了人防事业的发展。但我们也应该看到，人防法律法规中的有些规定过于原则、笼统，主要是一些条文缺少操作性，且不适应于市场经济体制的发展，同时有些条文只规定了法律义务，而对违法行为没有规定相应的制裁手段，由于人防部门无权责令建设项目的停工整顿。等开工建设之后，就错失结建防空地下室的时机。再如：《人民防空工程平时开发使用管理办法》中，对于人防工程平时使用制定了一系列政策、规定，但没有规定违法使用的行政制约手段，使该项工作的管理实质上只是处于书面状态。因此，在以后的法律修订中，应依据实际工作对一些条文规范加以细化，制定相应的处罚措施，增强规范的刚性和操作性。另外，《人防法》对人防审批程序前置未做明确规定，省实施办法虽然规定了“结合民用建筑修建防空地下室的工作，由人民防空主管部门管理。对应建防空地下室的建设项目，未经人民防空主管部门审核同意，规划、建设、公安消防等部门不得办理有关手续。”但作为省级地方性法规，要协调、调动社会各方面的行政资源进入人防工程建设管理难度很大。因为省级立法层次不高，特别是在与国家的建筑法、规划法等相关高层次法律规定不相一致，实际行政控制过程亦由其他部门操作时更难实施。去年全省人防执法大检查之后，我市审计部门对人防易地建设费征缴进行了专项审计，并形成了审计报告，市政府专门形成了《关于我市防空地下室易地建设费征缴管理中存在的问题应引起重视》的批示件，要求规划部门将人防审核作为规划许可的前置条件，但规划部门明确提出异议，并已正式文件回复市政府，以人防审批程序前置违反《规划法》为由，提出不会再为人防部门把关。同样，目前的法律法规和规章中也没有将人防审批手续和竣工验收备案作为办理《施工许可证》和《房屋产权证》的联审程序，导致基层落实人防政策困难。第二，加大政策的可操作性。《山东省人民防空国有战备固定资产管理暂行办法》，明确将“结建”工程列入人防国有战备固定资产范畴，我市虽然对文件进行了转发，并对开展“结建”工程产权制度改革进行了多方面的探索，但是由于人防工程权属界定和产权交易法律法规跟不上等问题，导致操作性不强、落实难；还有的文件规定法律效力不够，难以得到相关部门的承认，或者有的规定不具体，实际操作难度太大，难以得到落实。所以，制定政策必须在操作性、实效性上多动脑筋、多想办法，确保既有法可依，又切实可行。第三，不断完善人防优惠政策。为了保证和促进人防建设的健康发展，国家制定了一系列人防优惠政策，例如，人防工程在用电方面国家就规定按照“非工业电价”收费，等等。这些政策无疑有力地促进了人防建设发展。但在实践中我们感到，现在的优惠政策离人防工作的实际需要还远远不够。如，人防工程因其建设、开发成本高，导致社会对于人防建设、开发的积极性不高，就必需要多方位多层面出台各种优惠政策，用政策的杠杆调动社会投资人防、建设人防、开发人防的积极性，全面加快人防建设融入经济社会发展的步伐。